关于政协十三届全国委员会第三次会议第4840号（社会管理类352号）提案答复的函-澳门凯发

关于政协十三届全国委员会第三次会议

第4840号（社会管理类352号）提案答复的函

应急提函〔2020〕159号

吕培榕委员：

您提出的《关于建设城市防疫避灾救灾服务平台的提案》收悉，经商教育部、自然资源部、国家卫生健康委、中国银保监会，现答复如下：

一、基本情况

您所提城市避灾救灾服务平台，在我部工作范畴内，目前称为应急避难场所。

党中央、国务院高度重视应急避难场所建设，习近平总书记在中央财经委第三次会议上发表重要讲话时强调，对应急避难场所要高度重视，科学合理规划，高标准建设。我国对应急避难场所研究和建设工作，已有若干年探索。2003年，中国地震局会同北京市人民政府建成我国第一个规范性应急避难场所（时称地震应急避难场所）。此后，国务院有关部门纷纷出台国家和行业标准规范指导地方应急避难场所建设，十多年来全国应急避难场所一直处于各地、有关部门和行业分散建设与管理的状态。2018年党和国家机构改革后，应急管理部承担推动应急避难设施建设的职责，统筹研究应急避难场所建设管理工作。

据不完全统计，目前全国31个省份依据各级综合防灾减灾、突发事件应急体系建设、城乡发展等规划和各类国家与地方标准规范，都建有应急避难场所，总数超过3万个（含13000余个综合减灾示范社区的避难场所），可供2.8亿以上人口避险安置，这些场所又以防范地震、地质、洪涝、台风等自然灾害的为最多。其中，地震应急避难场所1.9万余个，总面积约8.5亿平方米，可安置约1.6亿人。空间分布方面，目前全国应急避难场所分布在省会中心城市、沿海城市，以及东北、华北、东南、西南地区相对较多，分布在中小城市和中部、西北地区相对较少。在全国337个地级以上城市中，应急避难场所数量500个以上的城市有3个，100-500个的有30个，少于100个的有304个。此外，全国应急避难场所还呈现城市多、乡镇少，新居民区多、老旧居民区少，室外多、室内少的特点。

二、存在的主要问题

全国应急避难场所建设起步晚，发展快，目前主要存在四个方面的问题。

（一）底数情况不清楚，空间布局不平衡。梳理我国应急避难场所发展历程不难发现，我国应急避难场所建设是从不同政府部门平行发展来的。如地震部门推广建设地震避难场所，民政系统推广建设综合应急避难场所，水利部门推广建设防洪避难场所。由于机构改革前未实行应急避难场所统一归口管理，尚未进行过全国范围内的应急避难场所普查工作，因此，尚未掌握当前应急避难场所底数和运维管理等情况。

同时，由于各地经济发展水平和对应急避难场所的认识存在较大差异，全国各地应急避难场所建设和发展不平衡，空间布局存在省会中心城市、沿海城市以及东北、华北、东南、西南地区相对较多，分布在中小城市和中部、西北地区相对较少的局面。

（二）标准规范不统一，各地执行差异大。目前，涉及避难场所的国家、行业和地方各类标准规范有40部，并且绝大多数是推荐性而非强制性的。由于避难场所工作长期分散在不同部门，这些部门之间职能边界不清晰，责任主体不明确，协调机制不健全，因此出现了地震、发展改革、住建、民政、原安监、水利等部门多头管理、名称不同、内容类似、各有侧重、种类繁多的标准规范，同时又因避难场所建设主要由地方承担，由于监管不到位、标准执行缺乏强制性，不同地方在建设标准上有明显差异，很难实现对避难场所进行有效规范。

（三）功能设计考虑少，应急设施等配置弱。一方面，表现在统筹多灾种和平灾结合方面不够。由各部门推动建设的避难场所功能设计大多考虑的是应对不同灾害，这些场所对综合防御以及应急设施、避灾时间和面积等功能设计不够，对平时发挥其场地日常功能、灾时用作应急避灾统筹考虑不充分。另一方面，表现在对避险和避难功能统筹设计不足。避险场所是为满足遇险群众暂时离开危旧房屋或危险区域进行紧急疏散避险所设立的场所，避险时间为几小时至几天，目前有些地方过度依赖公园绿地等改造或搭建这类场所，不提供或提供极少的应急设施；避难场所主要是为受灾群众几天甚至上百天的转移安置而设立，通常是新建的或依托文化体育场馆、学校、人防工程等改建的建筑型场所，须提供水电、通信、医疗、厕所、消防、物资储备等基本生活设施，全国现有场所中建筑型场所较少。

（四）管理维护缺投入，平灾使用难保障。很多地方应急避难场所，在平时管理上，通常依靠当地公园、绿地、广场、体育场馆等经营单位管理维护，在灾时使用上，由相关街道、社区或单位等负责，但无论是平时还是灾时，协调管理都存在较大难度，缺少必要的政策、资金、技术保障，物资、设施也难以配备齐全，维护管理不及时、不规范。

三、已开展的工作

应急部方面：一是开展全国应急避难场所底数情况调查工作。通过与部监测减灾司合作，已将全国应急避难场所普查内容纳入第一次全国自然灾害综合风险普查工作，对全国各类应急避难场所底数情况进行调查，全面了解和掌握各地避难场所规划建设、执行标准、防灾类型、功能配置、责任主体、经费投入、管理使用、防灾避险能力等底数情况，以及各地应急管理部门推进避难场建设和管理进展情况，研究构建全国统一的避难场所数据库。今年6月1日，国务院办公厅下发了《关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》，8月3日，国务院第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组办公室印发了《国务院第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组办公室关于进一步做好普查地方试点工作的通知》，普查工作将按照先试点后全面展开的步骤推进，计划于2020年底完成在全国122个县的试点工作，并于2021年在全国范围内正式展开。二是开发建立应急避难场所管理信息平台。这个服务平台主要定位在三个方面，一是服务应急避难场所的日常管理；二是要面向社会公众开放，便于公众查询；三是要和部应急指挥系统对接，服务应急指挥调度。今年我们委托国家减灾中心开展该平台研发，目前一期的研发成果计划于今年底或明年初完成。三是推动将应急避难场所纳入“十四五”国家综合防灾减灾规划。积极推动将全国应急避难场所规划内容纳入“十四五”国家综合防灾减灾规划草案，具体内容为：在全国地级以上城市建设若干能够覆盖一定范围的综合性应急避难场所和示范性应急避难场所。在若干典型的自然灾害易发多发县（市、区）及乡镇，新建或改扩建高标准应急避难场所。开展全国应急避难场所情况调查，形成全国应急避难场所数据库，建设全国应急避难场所信息管理和综合服务平台，建立应急避难场所备案制度和运行管理与评估机制，实现对应急避难场所功能区、应急物资、人员安置和运行状态等动态管理以及与应急指挥系统的衔接。制定全国应急避难场所建设管理指导意见，健全完善应急避难场所标准规范体系，编制针对特大城市、大中城市群、一般城镇以及自然灾害高风险农村的示范性应急避难场所设计样例，推动各地区科学合理规划、高标准建设城乡应急避难场所。四是推进应急避难场所标准制修订工作。积极发挥应急管理部牵头统筹作用，组织国家自然灾害防治研究院和有关单位专家成立工作组，建立工作机制，制定工作方案，深入开展全国应急避难场所主要问题及解决办法研究和各类应急避难场所标准评估研究，计划于2020年12月份完成上述工作，并将于明年启动全国应急避难场所标准的制修订工作，进一步明确避难场所定义，统一规范各地避难场所名称、标志、类型用途、功能设计、场地建筑、规模容量、投资造价、运行管理等技术和经济指标。

卫健委方面：“十三五”期间，组织建设了国家紧急医学救援移动处置中心（帐篷队伍）11支，已建成7支，在建4支。此外，全国范围内有32支国家紧急医学救援队伍能够在接到任务指令后迅速完成人员集结和物资准备，通过航空、船载、铁路、车载等运输形式快速出动，抵达事件现场后立即展开各类移动平台，进行检伤分、医疗急救、伤员收治和手术灯现场专业处置救援；在现场水、电、通讯基础设施破坏、基本生活物资供应中断的情况下，能够自我保障住宿、饮食等生活条件，并开展通讯、专业救援处置等卫生应急现场处置工作。同时，各省市也建有本机的紧急医学救援队伍，能够为各类应急避难场所提供有效的医疗保障。

银保监会方面：先后出台《关于加强银行业保险业金融服务配合做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》和《关于进一步做好疫情防控金融服务的通知》等文件，加强对社会民生重点领域金融支持。印发《关于进一步加强金融服务民营企业有关工作的通知》，进一步缓解民营企业融资难融资贵问题。另外，引导政策性金融机构发挥逆周期调节作用，督导开发性、政策性金融机构坚守职能定位和业务领域，对民营企业参与防疫避灾救灾建设提供金融支持。

自然资源部方面：积极落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，全面部署各级国土空间规划编制工作，指导地方在国土空间规划编制中充分考虑并合理配置各级各类空间资源要素，鼓励地方结合本地实际情况，在编制城市防灾减灾等相关专项规划中充分考虑应急避难场所建设发展需要，并做好与国土空间规划的衔接，科学合理安排大型应急避难场所的建设拥堵需求。

教育部方面：联合10个部门印发《关于推进中小学生研学旅行的意见》，明确提出加强研学履行基地建设，将研学旅行纳入中小学教育教学计划。

四、下一步工作

应急管理方面：一是深入推动将应急避难场所纳入“十四五”国家规划，建立全国应急避难场所新的标准体系。统筹指导全国城乡应急避难场所规划建设，开展应急避难场所标准制修订工作，深入指导全国应急避难场所普查工作，建立全国避难场所大数据库，进一步完善应急避难场所综合信息管理与服务平台建设。二是出台统一的应急避难场所建设政策性指导意见。制定实施国家层面关于应急避难场所建设指导性意见，明确避难场所建设的指导思想、基本原则、建设目标、基本功能、主要内容、建设标准、运维管理、保障措施等内容，建立避难场所建设与管理以及中央和地方经费投入等体制机制，明确规划、建设、管理等各阶段政府相关部门的职责分工，健全经营管理单位和所有权人在避难场所管理使用、宣传演练和面向社会开放等方面的保障制度和机制，强化对各地避难场所建设运维的监督指导。三是推动加大政府政策扶持力度，鼓励社会参与应急避难场所建设和管理工作。同时结合全国防灾减灾日、国际减灾日等关键时间节点，在应急避难场所开展宣传教育和应急避难演练等活动，提高应急避难场所知晓率，进一步增强公众灾害风险防范意识，提升自救互救技能水平。

银保监会将进一步加大政策落实力度，推动银行保险机构在风险可控、商业可持续的前提下，加强公共卫生、医疗设施和社会民省等重点领域金融支持，特别是加大对相关面营企业的信贷支持，保证城市避灾救灾服务平台建设有效、快速推进。

自然资源部将继续跟进督促各地公共服务项目用地基准地价制订及更新工作，研究完善大型避灾场所用地供应方式，制成应急等社会公共服务事业发展。

教育部将鼓励基地、营地增加公共安全教育模块，支持建设地震馆、气象馆等有关安全场馆。配合应急管理部，加强将中小学研学旅行基地作为避灾救灾的补充场所以及应建设的设施等方面工作的研究，并推动相关措施的实施。

应急管理部

2020年9月28日